Besonders vor dem Hintergrund ersehnter Friedensverhandlungen erkannte der Kaiser eklatanten Handlungsbedarf. Schon seit dem 15. September 1918 arbeitete der Sektionschef im Innenministerium Johann Andreas Eichhoff in enger Koordination mit Generalstabschef Arthur Freiherr Arz von Straußenburg an Entwürfen eines "Völkermanifestes": Für die südslawische Frage wurde eine subdualistische Lösung, für den neu zu schaffenden polnischen Staat eine Personalunion vorgesehen, der deutsche Besitzstand in Böhmen sollte gesichert bleiben, die Ausgestaltung nationaler Autonomien der anderen Völker Österreichs war angedacht. Dieser Grundplan sollte durch die Krone den beiden Regierungen oktroyiert werden.
Der Kaiser zögerte bis 11.Oktober 1918, da er die Antwort des US-Präsidenten Woodrow Wilson auf die Friedensvorschläge der Mittelmächte abwarten wollte. Allerdings spitzte sich die politische Lage in entgegengesetztem Sinn zu: Nach einer Audienz am 10. Oktober sah sich eine ungarische Delegation in ihrem Verdacht bestätigt, dass Österreich zum Föderalismus übergehen wolle. István Tisza forderte daraufhin offen den Bruch mit Wien und die Beschränkung jeder Beziehung Österreichs mit Ungarn auf die Personalunion in der Person des Kaisers und Königs. Ausgerechnet der sonst wenig bekannte Ackerbauminister Ernst Emanuel von Silva-Tarouca überbrachte am 10. Oktober dem Kaiser den Antrag desdeutschradikalen Abgeordneten Oskar Teufel, der als Geburtsdokument des Völkermanifests gilt; alles geschah zu diesem Zeitpunkt unter absoluter Geheimhaltung. Der Kaiser beauftragte zunächstEichhoff mit der Überarbeitung, wobei bereits evident wurde, dass zu diesem Zeitpunkt mit einer Zustimmung von tschechischer Seite auch in abgeänderter Form nicht mehr zu rechnen war. Doch da auch das Militär auf einen Frieden drängte und der Kaiser die Friedensbedingungen des amerikanischen Präsidenten unbedingt erfüllen wollte, wurde die wenig aussichtsreiche Bearbeitung des Entwurfes fortgesetzt: Am 14. Oktober 1918 bekam auch Ministerpräsident Max Hussarek von Heinlein den Entwurf, gleichzeitig wurde Eichhoff nochmals mit der Bearbeitung der die deutsch-tschechischen Nationalitätenverhältnisse betreffenden Passagen betraut. Im Kronrat vom 15. Oktober 1918 schließlich begründete Karl die Reform mit der Notwendigkeit eines allgemeinen Friedens setzte sich für die Umgestaltung des Reiches auf föderalistischer Grundlage ein und forderte - im Unterschied zu bisherigen Vorschlägen - die vollständige staatliche Selbständigkeit der einzelnen nationalen Siedlungsgebiete. An eine Einbeziehung Ungarns dachte der Kaiser zu keinem Zeitpunkt. Schon im September hatte er einschlägige Vorschläge Arz' abgelehnt und so wurden auch alle Versuche Eichhoffs, Ungarn in das Manifest einzubeziehen, von Karl unter Hinweis auf seinen Krönungseid abgelehnt. Somit konnte Außenminister Stephan Graf Burián von Rajecz am 15. Oktober - freilich unter Verweis auf die Anerkennung der ungarischen Integrität - die neue Verfassung Österreichs akzeptieren.
Der ungarische Ministerpräsident Sándor Wekerle fordete die Einsetzung eines Passus "unbeschadet der Rechte der ungarischen Krone" und drohte unverblümt mit der Einstellung ungarischer Lebensmittelzufuhren. Erst zu diesem Zeitpunkt ließ Hussarek die Endfassung des Völkermanifestes erarbeiten: Die böhmische Frage blieb durch terminologische Unklarheiten immer noch offen, eine Teilung Galiziens in einen polnischen und einen ukrainischen Teil kam nunmehr dazu.
Am 16. Oktober 1918 wurde das vom Ministerrat genehmigte Manifest nochmals von Eichhoff überarbeitet; noch vor der Proklamation wurde Hussarek von tschechischer Seite die Ablehnung Österreichs als Bundesstaat mitgeteilt. Dennoch: Von Anfang bis zum Schluss verwies Kaiser Karl, der hierbei auch das Tempo vorgab, auf die Dringlichkeit dieses Manifests aus außenpolitischen Erwägungen Dem letzten Versuch einer Föderalisierung Mitteleuropas kommt daher auch der Stellenwert eines (freilich vergeblichen) persönlichen Friedenschritts des letzten österreichischen und ungarischen Monarchen zu.